LOS CONFLICTOS ENTRE EL PODER LEGISLATIVO Y EL PODER EJECUTIVO EN MÉXICO
1. INTRODUCCIÓN.
Los conflictos entre el poder legislativo y el poder ejecutivo son de reciente aparición dentro del escenario político mexicano. Durante mucho tiempo esos conflictos no existieron por el simple hecho de que uno de esos poderes arrollaba completamente al otro: eran los tiempos del presidencialismo mexicano, caracterizado por el predominio del poder ejecutivo no solamente sobre los legisladores, sino también sobre todo el sistema político y el orden corporativo que creció bajo su sombra.
Aunque la transición mexicana arranca varios años antes, quizá sea en 1997 cuando los conflictos entre el poder legislativo y el ejecutivo entran de lleno en el panorama de la política mexicana. En las elecciones del 6 de julio de ese año, el PRI (Partido Revolucionario Institucional) pierde por primera vez en toda su historia la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados; aunque ningún otro partido obtiene por sí sólo la mayoría absoluta, los partidos distintos al PRI sí que la alcanzan si votan unidos. A partir de la instalación de la Cámara, el 1 de septiembre de ese año, las asperezas entre los órganos legislativo y ejecutivo aparecen con mucha continuidad y son especialmente intensos cuando llega el momento de debatir y aprobar el presupuesto. Luego de las elecciones de julio del 2000 los conflictos se agudizan con la alternancia en la presidencia de la República, ahora ocupada por primera vez en más de 70 años por un partido distinto al PRI. El Presidente Fox (2000-2006), postulado por el PAN (Partido Acción Nacional), no cuenta con mayoría absoluta de su propio partido en ninguna de las dos Cámaras, lo cual ha generado diversos efectos y desatado tensiones importantes a nivel político.
Por una parte, las promesas de cambio ofrecidas en su campaña –y sobre todo su incumplimiento- le han sido constantemente recordadas al Presidente; su respuesta ha sido simplemente que los legisladores le impiden concretar su plan de trabajo y que le han bloqueado iniciativas esenciales para la modernización del país (como por ejemplo la reforma del sector energético). Por otra parte, los legisladores del PRI están apenas aprendiendo a conducirse como oposición y a no contar con la guía permanente de su líder tradicional, que siempre había sido el Presidente de la República. Como complemento de este escenario, habría que señalar los escándalos que por financiamiento irregular de campañas están afectando tanto al PRI como al PAN; uno acusado de desviar fondos de la empresa pública de petróleo (PEMEX) para sus candidatos en las elecciones del 2000 y otro sospechoso de recibir fondos del extranjero, lo cual está prohibido por la legislación electoral mexicana.
Los datos que habría que ponderar para comprender el tema en análisis son al menos los siguientes: A) la fragmentación del voto que se ha observado en los últimos procesos electorales y que, según la mayoría de las encuestas, se va a repetir en los siguientes, probablemente no permitirá en el futuro la formación de mayorías sólidas en el Congreso; B) ante un poder legislativo sin mayorías claras, los actuales instrumentos de control recíproco entre los poderes son claramente insuficientes o incluso inservibles, pues están pensados para operar bajo el sistema presidencial clásico que ha imperado por años en México, pero no se adaptan con facilidad a un esquema de mayor democraticidad; C) si los dos elementos anteriores son ciertos, se impone realizar a la brevedad una reforma importante del marco constitucional y legal que permita a los legisladores y al Presidente llevar a cabo sus tareas, pudiendo ser a la vez controlados; se trataría de completar un proceso que, bajo el rubro genérico de “reforma del Estado” se ha venido desarrollando con intensidad en los últimos años pero que no se ha podido concluir satisfactoriamente, pues todavía son muchos los aspectos que se encuentran pendientes de reformar[2].
En las páginas que siguen se describe el marco constitucional vigente para ejercer el control parlamentario, así como algunas de las posibles reformas que se deben intentar para propiciar unas mejores relaciones inter-orgánicas. En un apartado sucesivo se aborda el análisis del papel del poder judicial en la solución de los conflictos entre legislativo y ejecutivo.
2. INSTRUMENTOS DE CONTROL PARLAMENTARIO EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA.
Uno de los campos en los que más intensamente se han observado los conflictos entre legislativo y ejecutivo en México ha sido en el del control parlamentario, cuyos instrumentos concretos se analizan enseguida.
Como se sabe, los parlamentos contemporáneos, junto a la tradicional función de dictar leyes, dedican buena parte de su tiempo a realizar funciones de control. Se trata, por razón del sujeto que lo lleva a cabo, de un control parlamentario, distinto por tanto a otros tipos de control que existen en los Estados constitucionales (controles jurisdiccionales, controles sociales, controles administrativos, etcétera)[3].
El control parlamentario se ha convertido, de hecho, en una pieza central de cualquier Estado constitucional. Por la forma en que se lleva a cabo y por los sujetos que intervienen en su desarrollo, se encuentra íntimamente ligado al valor del pluralismo político, que junto con el principio de mayoría, es uno de los dos pilares fundamentales de ese tipo de Estado. El punto requiere de alguna explicación.
El control parlamentario en sus diversas modalidades y formas de expresión supone desarrollar una serie de parámetros y actuaciones que no siempre responden a consideraciones estrictamente jurídicas, pero que sirven para ir construyendo un espacio público democratizado, que se nutre por las diversas concepciones que se expresan en el parlamento a través de los actos de control. Así por ejemplo, la comparecencia ante los legisladores de un alto funcionario quizá no sirva, por sí sola, para cambiar un determinado tipo de política pública, pero desde luego que es útil para poner en evidencia las fallas que en su caso tenga la acción gubernamental. Con ello, sobre todo, la minoría o las minorías parlamentarias buscan dirigirse al electorado, no simplemente al gobierno o a la eventual mayoría parlamentaria que le sirve de apoyo. En los actos de control la voz de las minorías debe siempre ser escuchada: esta es una de las notas esenciales del control parlamentario[4]. La minoría parlamentaria, como afirma Francisco Rubio Llorente, es la “gran protagonista” del control parlamentario[5].
El control parlamentario rebasa las consideraciones puramente jurídicas, pues en muchas ocasiones no tiene por objeto establecer directamente una “sanción” por las malas actuaciones del gobierno. Algunos autores señalan la existencia de una “responsabilidad política difusa” que sería exigida a través del control parlamentario pero que no se concretaría, en lo inmediato, en alguna sanción, sino que se traduciría en “una posibilidad de debilitamiento político del gobierno producido por las reacciones políticas y sociales que se derivan de los actos de control de las Cámaras”[6].
Desde luego, a mayor grado de autoritarismo de un régimen político, menores espacios e instrumentos de control tendrá asignados el parlamento, como bien demuestra la historia política reciente de México. A manera de tendencia o principio podríamos decir que la posibilidad de interpelar al Presidente de la República o a los secretarios del despacho, las comparecencias de los mismos, la remoción parlamentaria de los altos cargos, etcétera, son figuras todas ellas que existen en los Estados en que se cuenta con una democracia estable y profundizada, pero son inexistentes en aquellos países en los que la democracia es incipiente o epidérmica, decorativa casi; es el caso de México.
En la Constitución mexicana de 1917 los instrumentos de control parlamentario son más bien escasos y, en la práctica, casi no se han utilizado, con la excepción –todavía precaria e incierta- de los últimos años. De todas formas, en el futuro inmediato todo parece indicar que se van a utilizar con mayor frecuencia y con mayor contundencia, sobre todo en vista de la división de los votos que la ciudadanía ha otorgado a los distintos partidos políticos.
Hay que reconocer, como lo ha explicado la mayor parte de la doctrina que ha estudiado el control parlamentario, que todas las actividades del parlamento pueden suponer el ejercicio de un control. Estoy de acuerdo con las palabras de Francisco Rubio Llorente cuando afirma que “No hay en rigor procedimientos parlamentarios de control porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuación parlamentaria o una función que todo auténtico Parlamento desempeña mediante el ejercicio de toda su actividad. Los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el análisis de la función de control no puede reducirse, en consecuencia a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria”[7]. Sin embargo, intentaremos en lo que sigue identificar los mecanismos que dentro de la Constitución de 1917 se traducen específicamente en un control parlamentario.
A) El procedimiento legislativo. Una primera forma de control parlamentario, bastante obvia y a la vez muy básica, es el procedimiento legislativo[8]. Particularmente en el caso de México este tipo de procedimiento supone una forma de control del legislativo sobre el ejecutivo, pues la Constitución de 1917 no permite ningún tipo de “legislación por decreto” de forma que el ejecutivo no puede legislar, salvo casos extraordinarios y excepcionales previstos en los artículos 29 y 131 de la Constitución. Además, el ejecutivo no puede ni siquiera determinar la agenda de los legisladores, pues no tiene facultades para dar preferencia al estudio de una iniciativa (como en el caso de otros países que cuentan con algo así como una “iniciativa de urgente resolución”); si las Cámaras deciden no estudiar, votar o aprobar una iniciativa el poder ejecutivo no puede hacer nada en términos constitucionales (puede, eso sí, quejarse ante la opinión pública, pero nada más).
B) Controles financieros. Otra forma de control parlamentario se produce al momento en que el parlamento ejerce el llamado “poder de la bolsa”[9]. En este punto, la facultad más importante que tiene asignada la Cámara de Diputados en forma exclusiva es la que tiene que ver con el llamado “poder de la bolsa”, misma que se concreta en la aprobación anual del presupuesto de egresos de la Federación y en la revisión, también de carácter anual, de la cuenta pública[10]. Ambos supuestos se encuentran en la fracción IV del artículo 74 constitucional.
La fracción mencionada establece que la iniciativa de Presupuesto de Egresos corresponde presentarla exclusivamente al Presidente de la República. Dicha presentación se debe hacer a más tardar el 15 de noviembre de cada año, excepto el año en que un nuevo Presidente toma posesión, en cuyo caso ese término puede extenderse hasta el 15 de diciembre. Presentada la iniciativa, el secretario del despacho correspondiente (se entiende que debe ser el Secretario de Hacienda y Crédito Público), debe acudir ante la Cámara de Diputados para dar cuenta del proyecto de Presupuesto y de la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación. El plazo que tiene el poder legislativo para estudiar y aprobar el presupuesto es crucial para que pueda llevar a cabo un análisis pormenorizado y una deliberación rigurosa acerca del gasto público y de sus correlativas políticas públicas[11]. El estudio del derecho comparado nos demuestra que el plazo para el estudio y la aprobación del proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo es en México muy breve: 30 días en condiciones normales. En otros países ese plazo alcanza los 100 (Brasil), los 90 (Colombia, Panamá, Perú, Paraguay, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, El Salvador) o los 60 días (Bolivia, Chile)[12]. Una reforma necesaria a la Constitución en el corto plazo quizá sea la de extender el plazo que tiene la Cámara para estudiar el presupuesto; el proyecto de presupuesto quizá se podría presentar el 1° de septiembre.
A partir de 1997, año en el que, como se ha señalado al principio, el Presidente pierde la mayoría de su propio partido en la Cámara de Diputados, la aprobación el presupuesto ha tomado una dimensión que antes no tenía. Los diputados se han dado cuenta del enorme poder que significa el momento de aprobarlo y en más de una ocasión han cambiado de forma importante el proyecto original enviado por el Ejecutivo.
Pero desde ese año ha asomado también, de forma recurrente, una pregunta importante: ¿Qué pasa si llegado el 1° de enero de cualquier año el presupuesto no está aprobado?. Esa es una pregunta que durante muchos años tuvo un interés simplemente teórico, pero que a partir de 1997 no ha dejado de tener creciente relevancia práctica. Desde luego, se han formulado cualquier género de respuestas, varias de ellas inconsecuentes y sin fundamento constitucional alguno, para tratar de resolver la situación que padecería el país en caso de iniciar un año sin contar con un presupuesto aprobado. Algunos sugieren que si para el 31 de diciembre la Cámara no ha tomado una decisión sobre el tema, se debe entender como aprobado el proyecto que hizo llegar el Ejecutivo. Otros, más sutiles, consideran que llegados a ese punto sin aprobación por parte de los diputados, se entenderá prorrogado el presupuesto del año anterior. Una tercera posición sostiene que, en este último supuesto, además de prorrogar el presupuesto del año anterior, se deberá hacer un ajuste conforme al avance que haya tenido la inflación. Aunque algunas de las opciones mencionadas están recogidas en diversas Constituciones de América Latina y que incluso varias de ellas son recomendables para evitar situaciones de crisis o parálisis de las instituciones, lo cierto es que no cuentan con sustento constitucional alguno tratándose de la Carta de 1917.
La verdad es que ninguna de estas posibilidades pueden contar con sustento constitucional porque el texto de la Carta Magna no tiene ninguna previsión al respecto, con excepción de lo dispuesto en su artículo 75 que señala: “La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido en el Presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo”. Tal como se encuentra actualmente la Constitución, en caso de llegar al 1 de enero sin contar con un presupuesto aprobado, se produciría un paro de muy grandes alcances en el funcionamiento de la administración pública nacional, como ya sucedió en los Estados Unidos hace unos años. La Constitución no proporciona respuesta alguna para ese caso, pero es muy clara en señalar el carácter anual del presupuesto[13].
Para evitar una posible situación de parálisis que pudiera lesionar gravemente a la economía nacional y al propio funcionamiento de la administración pública, quizá resulte conveniente realizar alguna modificación constitucional.
Otra cuestión interesante en materia de presupuesto, que también ha sido recurrente en los últimos años, es la de si tal instrumento puede ser vetado por el Presidente de la República: ¿Se puede vetar el presupuesto?. Y si así fuera, ¿habría lugar para un veto parcial o tendría que ser total?[14]. En general, el examen del derecho comparado parece demostrar que sí se puede vetar el presupuesto, ya sea de forma parcial o total, con excepción de tres países: México, Costa Rica y Honduras. En todos los casos en que el veto existe, la legislatura puede superarlo con el voto de la mayoría absoluta o incluso con el voto favorable de 2/3 partes de la Cámara[15].
El caso de México quizá requiere de algún argumento adicional para demostrar la imposibilidad del veto, parcial o total, del Presidente de la República sobre el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados. En efecto, la facultad de veto del Presidente de la República se encuentra en el artículo 72 inciso C constitucional. El artículo 72 se refiere al procedimiento que debe seguirse para aprobar una ley, es decir, un producto normativo que debe ser discutido y aprobado por ambas Cámaras. Al tratarse, pues, de una facultad que puede ser ejercida dentro del procedimiento legislativo, no opera para el caso de las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras, como es el caso de la aprobación del Presupuesto[16].
Al no tener posibilidad de vetar el presupuesto, el Presidente queda en una posición difícil. Como señalan Ulises Carrillo y Alonso Lujambio, “Si el ejecutivo es la instancia que formula el proyecto y no tiene capacidad para hacer observaciones al proyecto de ley que finalmente remita el legislativo, nos encontramos con un ejecutivo reducido a un mero funcionario técnico que hace los cálculos correspondientes para que finalmente otra instancia tome las decisiones políticas y señale las pautas de gasto y los rubros estratégicos de inversión pública”[17]. Ahora bien, con independencia del juicio de valor que nos merezca y de lo inadecuado que puede resultar dejar al Ejecutivo sin defensa frente una decisión de la Cámara de Diputados[18], lo cierto es que, en los términos actuales del ordenamiento constitucional mexicano, el veto presidencial no es posible en materia de presupuesto.
La revisión de la cuenta pública corresponde a la Cámara de Diputados, que se apoya para ello en la entidad de fiscalización superior de la Federación prevista en el artículo 79 constitucional. El Presidente de la República debe presentar la cuenta pública dentro de los 10 primeros días del mes de junio del año siguiente al periodo que abarca tal cuenta.
El plazo de presentación del proyecto de presupuesto, de iniciativa de Ley de Ingresos y de la Cuenta Pública anual puede ampliarse cuando medie solicitud para ello por parte del Poder Ejecutivo y dicha solicitud se encuentre suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente; en cualquier caso, debe comparecer el secretario del despacho correspondiente para informar de las razones que motivan la ampliación del plazo.
Para la revisión de la cuenta pública anual, tradicionalmente apoyaba a la Cámara de Diputados la Contaduría Mayor de Hacienda. Dicho órgano fue sustituido por la entidad de fiscalización superior de la Federación.
La entidad de fiscalización superior de la Federación es un órgano dependiente de la Cámara de Diputados, creado a partir de la reforma constitucional del 30 de julio de 1999. No se trata de un órgano constitucional autónomo, sino más bien de un órgano de relevancia constitucional, en tanto que se encuentran adscrito orgánicamente a uno de los tres poderes tradicionales; precisamente el Poder Legislativo, en el caso que nos ocupa[19]. La entidad tiene a su cargo, entre otras funciones, la fiscalización de los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. También fiscaliza los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, los municipios y los particulares.
El titular de la entidad de fiscalización es nombrado por la Cámara de Diputados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Dura en su encargo ocho años y puede ser re-electo por una sola vez.
Debe decirse que el sistema de fiscalización legislativa sobre el gasto público ha funcionado de forma muy deficiente en México. En el pasado la capacidad de realizar auditorias por la que entonces se llamaba la Contaduría Mayor de Hacienda era muy reducida. Dicha capacidad apenas abarcaba algunos de los órganos públicos y, dentro de ellos, solamente revisaba algunos programas. En este contexto, es obvio que la fiscalización legislativa ha sido muy débil, lo cual contribuyó de forma importante a acrecentar los poderes presidenciales, así como a fomentar un esquema de nula transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios públicos[20]. Dicho esquema apenas está empezando a cambiar.
C) Control sobre los nombramientos. De acuerdo con la Constitución, compete a las dos Cámaras del Congreso participar en diversos nombramientos de funcionarios públicos, ya sea que los nombren directamente o que se requiera de la ratificación del nombramiento realizado por el poder ejecutivo; por ejemplo, el Senado debe ratificar a los embajadores de México, nombrar al Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, elegir de entre una terna presentada por el Presidente a los ministros de la Suprema Corte, etcétera. En este punto, como en el anterior, el control se concreta también sobre casi todos los poderes y órganos públicos. Se controla la selección de los integrantes de dichos poderes u órganos, así como la idoneidad (o eso se supone) de los mismos para el cargo. Para el futuro tal vez debería ponderarse la necesidad de aumentar la posibilidades de control parlamentario en materia de nombramientos, por ejemplo exigiendo la ratificación de todo el gabinete presidencial por al menos una de las Cámaras[21].
D) Comparecencias de funcionarios públicos. La Constitución mexicana contempla dos distintos supuestos por lo que respecta a las comparecencias de los funcionarios públicos. Conforme al párrafo primero del artículo 93 los secretarios del despacho deben acudir al Congreso, luego de que estén abiertas las sesiones, para dar cuenta del estado que guardan sus respectivos ramos.
El segundo supuesto se encuentra en el mismo artículo 93, pero en un párrafo segundo. De acuerdo con ese precepto, cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado, al procurador general de la república, a los jefes de los departamentos administrativos, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, con el objeto de que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
Quizá sea la figura de las comparecencias la que ponga más en evidencia el carácter no siempre ni necesariamente sancionador del control parlamentario. ¿Qué sucede luego de una comparecencia de un funcionario público? ¿y si los diputados o los senadores consideran reprobatoria tal comparecencia? En términos estrictamente jurídicos no sucede nada, pero el secretario o funcionario público que no tenga un buen desempeño en su comparecencia seguramente recibirá una exhibición pública negativa a través de los medios y, con ello, indirectamente dañará la imagen del gobierno en su conjunto y del presidente de la República en particular.
Desde luego, la idea misma de las comparecencias, si no se quiere que queden en meros paseos festivos para los respectivos funcionarios, requieren de la participación activa de los legisladores, de forma que se constituyan como ejercicios rigurosos de intercambio de información y de puntos de vista sobre determinados temas. La responsabilidad de los legisladores y la preparación previa que demuestren es un requisito para el buen funcionamiento de las comparencias como instrumento de control parlamentario.
E) Comisiones de investigación. Las comisiones de investigación están previstas en el párrafo tercero del artículo 93 constitucional a partir del texto que resultó de la llamada “reforma política de 1977”. De acuerdo con ese párrafo, una cuarta parte de los diputados o la mitad de los senadores podrán solicitar que se integre una comisión de investigación para conocer del funcionamiento de los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de la investigación se comunicarán al Poder Ejecutivo.
De la regulación constitucional resaltan varias cuestiones que ameritan un comentario. En primer término, al menos por lo que respecta al caso de la Cámara de Diputados, las comisiones de investigación son instrumentos que están en manos de la o las minorías parlamentarias. Esto es importante porque, como ya se ha mencionado párrafos arriba, el principal protagonista del control parlamentario es siempre la oposición y, concretamente, las minorías parlamentarias.
Una segunda cuestión que llama la atención es el hecho de que el propio texto constitucional limite el objeto posible de investigación por parte de las comisiones: se excluye a la administración pública centralizada, al poder judicial federal, a los órganos constitucionales autónomos, a las personas jurídicas oficiales creadas bajo regímenes no enunciados en el mismo artículo 93, a los particulares que reciben subsidios o tienen a su cargo licencias o concesiones para llevar a cabo servicios públicos[22], o incluso a las entidades federativas o a los municipios si ejercen recursos federales (aunque éste último supuesto quizá ya esté cubierto con las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la federación creada, como ya se ha visto, por el artículo 79 constitucional).
En tercer lugar, vale la pena subrayar la consecuencia que puede llegar a tener el resultado de la correspondiente investigación: la comunicación al Ejecutivo. Ya hemos apuntado que el control parlamentario, en tanto especie del control político, no tiene por objeto siempre ni necesariamente el establecer una sanción, pero los términos de la última parte del párrafo tercero del artículo 93 quizá anulan totalmente la posibilidad de cualquier resultado material tangible para esa forma de control. Nada más faltaba que el propio texto constitucional hubiera dicho que la comunicación al Ejecutivo debe ser secreta. Tal vez, aparte de la simple comunicación, las comisiones de investigación podrían tomar otras medidas –sancionatorias o no- para prevenir o terminar con alguna posible irregularidad que hubieran encontrado.
3. EL PAPEL DEL PODER JUDICIAL.
A partir de la importante reforma judicial de diciembre de 1994, se reforzaron los procesos de control constitucional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[23], varios de los cuales son de interés para el tema de este ensayo en la medida en que pueden servir, y de hecho sirven con alguna frecuencia, para solucionar los conflictos entre los legisladores y el poder ejecutivo.
En concreto hay que destacar el papel que han tenido las controversias constitucionales, que han sido específicamente diseñadas para desahogar diferencias entre órganos del poder, en cualquiera de los diversos niveles entre los que las funciones públicas se distribuyen en México (federal, local y municipal). La regulación constitucional de las controversias constitucionales se encuentra en el artículo 105 fracción I de la propia Carta Magna[24].
En los últimos años el número de controversias que se han interpuesto ante la Suprema Corte ha aumentado de manera considerable[25]. Aunque en su gran mayoría tienen como protagonistas a poderes locales (el patrón que más parece repetirse es el de un municipio en contra del poder ejecutivo de un gobierno estatal, ambos pertenecientes a partidos políticos distintos), varias de ellas se han interpuesto –y ganado- por alguna de las Cámaras legislativas federales en contra del Presidente. Esto ha producido el doble efecto de potenciar el papel de intermediación de la Suprema Corte y el –quizá menos deseable- de terminar judicializando la política.
Eventualmente, también pueden servir de manera indirecta para deshogar conflictos entre ejecutivo y legislativo las llamadas acciones de inconstitucionalidad, que es un instrumento para que las minorías parlamentarias (mínimo el 33% de cada órgano legislativo) pueda impugnar las leyes o decretos aprobados por el mismo órgano al que pertenecen. Menos adecuadas que las controversias, se pueden llegar a utilizar si el Presidente utiliza su mayoría relativa en alguna cámara para hacer aprobar una ley que la oposición juzga como inconstitucional[26].
Tanto las controversias constitucionales como las acciones de inconstitucionalidad, pese a su demostrada utilidad en varios casos, presentan diversas deficiencias en su regulación actual, mismas que han sido destacadas y criticadas por los analistas y que deberían llevar también a importantes reformas en el futuro inmediato.
4. CONCLUSIÓN.
Como quiera que se vea, el marco constitucional mexicano no solamente no tiende a evitar los conflictos entre los legisladores y el Presidente, sino que no ofrece respuestas para que si surgen puedan ser resueltos; en este sentido, el caso de la aprobación del presupuesto al que ya se ha hecho referencia es bastante ilustrativo. La adecuación del texto constitucional se debe enmarcar, quizá, en una estrategia más amplia que pueda suponer un cambio profundo del texto de la Constitución. No se debe descuidar el hecho de que México ha sufrido profundas transformaciones en su sistema político, lo que necesariamente ha de generar una nueva racionalidad jurídica, concretada en parte a través de renovados dispositivos e inéditos arreglos institucionales[27].
Al abordar dicho proceso de reformas, que todo parece indicar que es necesario y urgente, se debe tener presente la necesidad de profundizar –desde el texto constitucional- la democraticidad del sistema. Al parecer, una parte importante del discurso político, pero también del teórico, aboga simplemente por generar nuevas condiciones de gobernabilidad, entendiendo por ellas la posibilidad de contar con gobiernos efectivos, que puedan llevar a cabo adecuadamente sus funciones: se prima sobre todo el valor de la eficacia. Junto a esa consideración, que sin duda es necesaria e importante, debe situarse también la de profundizar el diseño democrático del país, lo cual supone redibujar las relaciones hacia dentro del poder, pero también hacia fuera: entre los órganos públicos y los ciudadanos. Una mejor y más sólida democracia, con ciudadanos informados y que cuenten con vías institucionales de participación, generará por sí misma la tan deseada gobernabilidad, que solamente podrá surgir a partir de reglas claras (es decir, democráticas) del juego.
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[1] Coordinador de la Unidad de Extensión Académica y Proyectos editoriales del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
[2] El estudio de esos aspectos pendientes se puede encontrar en Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales, México, IIJ-UNAM, 2002; para un acercamiento histórico y conceptual al tema, Idem, “Reforma del Estado” en Diccionario de derecho constitucional, México, IIJ-UNAM, Porrúa, 2002.
[3] Sobre los tipos de controles que existen en el Estado constitucional, Aragón, Manuel, Constitución y control del poder, Buenos Aires, 1995, pp. 67 y ss; idem, Constitución, democracia y control, México, IIJ-UNAM, 2002.
[4] Mora-Donatto, Cecilia, Temas selectos de derecho parlamentario, México, M.A. Porrúa, 2001, p. 129.
[5] La forma del poder (Estudios sobre la Constitución), Madrid, CEC, 1993, p. 257.
[6] Aragón, Constitución y control del poder, cit., pp. 165-166.
[7] La forma del poder, cit., p. 256; en el mismo sentido, Aragón, Constitución y control del poder, cit., pp. 167-168 y Mora-Donatto, Temas selectos..., cit., p. 133.
[8] Mora-Donatto, Temas selectos..., cit., p. 139.
[9] Mora-Donatto, Temas selectos..., cit., p. 141 y ss.
[10] Sobre el tema, Gutiérrez, Gerónimo, Lujambio, Alonso y Valadés, Diego, El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos del poder. El caso mexicano en perspectiva comparada, México, IIJ-UNAM, 2001.
[11] Gutiérrez, Lujambio y Valadés, El proceso presupuestario..., cit., p. 137.
[12] Idem, cuadro número 4, pp. 144-145.
[13] Y nada “vaga”, sino muy precisa en el sentido de no recoger la posibilidad de que el proyecto del Presidente pueda ser aprobado de forma automática; una postura contraria parece desprenderse del texto de Scott Morgenstern y Pilar Domingo, “The succes of presidentialism? Breaking gridlock in presidential regimes” en Valadés, Diego y Serna, José Ma. (coordinadores), El gobierno en América Latina: ¿presidencialismo o parlamentarismo?, México, IIJ-UNAM, 2000, p. 121.
[14] Sobre las clases de vetos y las condiciones para su superación ver Shugart, Matthew S. y Carey John M., Presidents and assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge University Press, Cambridge, 1992, pp. 134 y ss.
[15] Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, “La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobación presupuestal en la LVII Legislatura del congreso mexicano, 1997-2000”, Revista Mexicana de Sociología, año LX, número 2, México, abril-junio de 1998, p. 258.
[16] En el mismo sentido, Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 9ª edición, México
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